【中心】未成年人保护法修订的背景过程及重要意义
十届全人大常委会第二十五次会议于2006年12月29日审议通过了华人民和未成年人保护法修订草案。修订后的未成年人保护法自2007年6月1日起施行。这次修订从我现阶段的情出发,针对未成年人保护方面存在的突出问题,进一步明确了未成年人的权利和保护未成年人的原则,凸显了政府执法主体的地位,全面充实了家庭学校社会和司法四大保护的内容,强化了法律责任。该法的修订充分体现了和家对未成年人的关心和爱护,是我未成年人保护立法新的里程碑。
一未成年人和未成年人保护法
一未成年人的基本情况和特点
未成年人是指未满18岁的公民。我宪法规定凡具有华人民和籍的人都是华人民和公民。根据年龄的不同,公民分为成年人和未成年人,我法律规定18岁以上的公民是成年人,未满18岁的公民是未成年人。我法律规定的未成年人与联合儿童权利公约的儿童是一致的,儿童权利公约规定儿童系指十八岁以下的任何人。根据年龄特点,未成年人可以划分为不同的年龄阶段,??03岁为婴儿期,36岁为幼儿期,612岁为童年期,1215岁为少年期,15未满18岁为少年后期。也有的将01岁从婴儿期分出,称为乳儿期。
我是世界上人口最多的家,同时也拥有数量庞大的未成年人群体。1990年第四次人口普查结果显示,我有未成年人约3.83亿,约占当时全总人口11.31亿的33.9。到2000年,我第五次人口普查结果是,未成年人约有3.45亿,约占当时全总人口12.43亿的27.8。根据家统计局2005年全1人口抽样调查结果推算,我未成年人约有3.41亿,其,014岁约2.65亿,15未满18岁约0.76亿。未成年人总数约占全总人口13.08亿的26.1。可见,从1990年以,我未成年人的总数和占全人口的比例总体上呈下降趋势,这说明我计划生育政策得到了有效实施。
未成年人是身心发育尚未成熟的特殊群体,具有特殊的生理和心理特征。从生理上看,未成年人的骨骼有较大的弹性和可塑性,呼吸肌较弱,肺活量较,脑神经元幼嫩,脑细胞工作的耐力较差,少年期开始性发育,等等。从心理特征看,未成年人感知表象化,注意力不稳定不持久,好奇心强,模仿性强,自我控制力差,心理品质可塑性大,记忆的特点是以机械记忆为主,思维的特点是以形象思维为主,等等。上述特征决定了未成年人非常需要家社会学校和家庭给予特别的关心和爱护。作为自然的人,其生长发育需要家庭和社会给予物质上的支撑和精神上的呵护,离开围的人和社会的支持,就不可能正常发育,甚至不能维持生命;作为社会的人,他们不可避免地要受到社会的影响,社会的文化风俗传统惯生活方式和各种意识,随时随地都在通过各种渠道和方式影响未成年人的意识和行为。社会影响既有积极的,又有消极的,家社会学校和家庭有责任扩大对未成年人的积极影响,避免或减少消极影响。
二??未成年人保护法的制定
未成年人的特点要求法律给予特殊保护,这就生了未成年人保护法。未成年人保护法有广义和狭义之分,广义的未成年人保护法是指家机关制定的保护未成年人的法律规范的总和,包括家权力制定的有关法律和地方性法规,家行政机关制定的有关行政法规和规章,家司法机关制定的有关司法解释等规范文件。狭义的未成年人保护法,是指最高家权力机关制定的保护未成年人的专门法律,即华人民和未成年人保护法。本文所称未成年人保护法是指狭义上的未成年人保护法。它在我法律体系具有特别法的性质,在处理与未成年人有关的法律事时,一般首先适用本法;本法未作规定或者本法规定适用其他法律法规的,则适用其他有关的法律法规。
华人民和未成年人保护法是七届全人大常委会第二十一次会议于1991年9??月4日审议通过的。当时,在向全人大常委会所作的说明指出,由于种种原因,侵害未成年人合法权益的事件时有发生,未成年人违法犯罪已成为一个严重的社会问题。这不仅影响未成年人的健康成长,而且影响着社会的稳定。因此有必要制定未成年人保护法,进行综合治理。随着社会主义民主与法制建设的深入发展,逐步建立未成年人保护法律体系已成为我法制建设的客观要求。在我现有的法律法规,虽然有一些保护未成年人权益的条款和规定,但不够系统,不够具体,需要进一步补充完善;保护未成年人合法权益的执法体系和监督体系还不够完备;有关未成年人的保护性福利性综合性法规较少。所以,当前制定符合我情和未成年人特点的华人民和未成年人保护法十分必要。据了解,1991年9??月未成年人保护法审议通过之前,全已有上海福建湖南北京辽宁贵州河南等17个省自治区直辖市先后制定了未成年人保护条例上海广叫青少年保护条例,这些条例的出台,为制定未成年人保护法提供了经验和基础。
早在1980年,青团就提出了制定青少年保护法的建议,并牵头调研起草,后因故搁置。1985年20号文件明确指出目前,保护青少年的有关法律还不完善,建议立法机关会同有关部门,根据宪法的精神,加紧制定保护青少年的有关法律。用法律手段保障青少年的合法权利不受侵犯,防止资本主义封建主义腐朽思想对青少年的引诱和腐蚀,保护青少年的健康成长。据此,1987年8月,青团家教委分别进行有关青少年保护立法的调研起草工作。1988年8月,在法制局的协调下,两个起草班子合在一起同起草。同年10月,形成未成年人保护法草案第11稿上报。法制局又作了大量的调研论证,对送审稿作了4次较大修改。1991年6月,提请七届全人大常委会第二十次会议审议。1991年9??月4日,七届全人大常委会第二十一次会议审议通过了未成年人保护法。从酝酿立法调研到法律出台,历时十年有余,法律草案名称从青少年保护法到未成年人保护法,保护对象从25岁以下到18岁以下,立法意图从最初的教育保护青少年免受腐朽思想侵蚀,预防青少年违法犯罪为主,到对未成年人的全面保护,可谓十年磨一剑,千磨万砺始出。
1991年颁布的华人民和未成年人保护法是我第一部保护未成年人的专门法律,是几十年未成年人保护经验的结晶。它确立了保护未成年人的指导思想和工作原则,明确了家庭学校社会司法等各有关方面保护未成年人的责任。未成年人保护法的颁布实施,对于提高全民认识,在全社会营造关心爱护未成年人的良好氛围,促进未成年人保护相关法律法规的制定,促进社会化网络化保护体系的形成,切实保障未成年人的各项权益,促进未成年人在品德智力体质等方面全面发展,培养有理想有道德有文化有纪律的社会主义事业建设者和接班人,发挥了重要作用。未成年人保护法颁布后,全31个省自治区直辖市都根据该法制定或者修改了保护未成年人的地方性法规,在名称上,有的叫未成年人保护条例,有的叫未成年人保护法实施办法。有29个省自治区直辖市成立了未成年人保护委员会。未成年人保护法的颁布实施和有关地方性法规的制定以及未成年人保护机构的设立,有力地推动了未成年人保护工作的开展。
二未成年人保护法修订的背景和过程
一??未成年人保护法修订的背景
未成年人保护法从1991年颁布到现在已跨过十五个年头,这是我改革开放进一步深入经济社会快速发展的十五年,是家经济政治文化等各方面都发生很大变化的十五年。为适应新形势的要求,修改未成年人保护法十分必要
一是时代对未成年人保护工作提出了新的更高的要求。贯彻理论和??三个代表重要思想,落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,坚持尊重和保障人权的宪法原则,都要求更好地维护未成年人的合法权益,为未成年人的健康成长营造良好的法制环境。胡锦涛总书记在全加强和改进未成年人思想道德建设工作会议上强调,要切实加强保护未成年人权益方面的立法和执法工作,为未成年人思想道德建设创造良好的法制环境。要形成尊重未成年人关心未成年人帮助未成年人的社会氛围,促进他们健康成长发展成才。经过十多年的发展,我综合力大大增强,人民群众生活水显著提高,保护未成年人的社会环境和物质文化条件明显改善,我们应该也能够为未成年人提供更多更好的物质保障和精神食粮。同时,我先后签署了儿童权利公约儿童生存保护和发展世界宣言等际法律文件,有必要把这些文件的基本精神和原则体现到内法。
二是未成年人保护领域出现了许多新情况新问题,需要通过修改法律解决。比如城市流动儿童增多,农村留守儿童大量存在,要求法律给以关照;数以百万计的孩子沉迷网络不能自拔,要求法律作出回应;未成年人违法犯罪呈现低龄化趋势,已成为一个严重的社会问题,需要法律作出应对;与未成年人保护法相关的有些法律如刑法刑事诉讼法婚姻法等已相继修改,需要对未成年人保护法作相应修改,等等。另一方面,通过十多年的执法实践,各地积累了不少保护未成年人的好经验好做法,家和地方也出台了一系列有关的法规和政策文件,有必要把其行之有效而又具有普遍意义的经验和规定上升为法律,推而广之。
三是社会各界要求修改未成年人保护法的呼声较高。十届全人大一次会议以,每年的全人大会议都有代表提出修改未成年人保护法的议案和建议,一些专家学者也通过不同形式表达了修改未成年人保护法的意见。2003年上半年,全人大内司法委员会在向常委会提出的有关报告,建议将修改未成年人保护法列入本届立法规划。团正式向全人大常委会报送了关于建议修改未成年人保护法的报告。同年8月,全人大常委会执法检查组关于检查<华人民和未成年人保护法>实施情况的报告,再次提出了修改未成年人保护法的建议。
二??未成年人保护法修订的过程
2003年底,十届全人大常委会五年立法规划将修订未成年人保护法列入其,并明确全人大内司法委员会为牵头修订起草单位。随后,内司法委员会对修订工作进行了初步研究,提出了修订的指导思想原则和工作方案。2004年下半年,修订起草工作正式启动。此后,修订工作大致经历了四个阶段
第一,委托青团调研起草阶段2004年7月2005年1月。2004年6月下旬,全人大内司委与团就未成年人保护法的修改交换了意见,委托团开展前期调研和起草。团对未保法的修改工作非常重视,成立了专门班子,赴部分省区市进行立法调研,召开多次座谈会,听取有关部门专家学者以及街道社区青少年工作者的意见,参考了儿童权利公约联合预防少年犯罪准则等际文件,于2005年初形成了未成年人保护法修订草案建议稿及其说明。
第二,内司法委员会研究起草阶段2005年3月2006年1月。2005年3月,内司法委员会成立未成年人保护法修订领导组和起草工作组,领导组由内司委三位副主任委员,三位委员和团一位领导参加;起草工作组由内司委一位委员工青妇室的同志和团一位同志参加,另从最高人民法抽调一位同志参加了部分工作。起草班子认真研究了团建议稿,收集梳理和研究了大量资料,赴上海天津湖北湖南青海甘肃等地进行立法调研,并派团考察英荷兰等未成年人保护的立法情况,广泛听取教育文化司法群众团体专家学者未成年人保护工作者学教师和未成年学生等各有关方面的意见,先后拟出修订稿第一至第四稿。从2005年10月到2006年1月旬,经内司委主任委员办公会议多次研究,起草班子反复修改,先后形成修订稿第五至第八稿。
第三,广泛征求意见,进一步研究修改阶段2006年2月8月。2006年2月上旬,全人大内司委有关领导亲自带队,赴北京福建贵州听取对第八稿的意见。2月下旬,内司法委员会先后召开四次座谈会,听取20多个有关单位和10多位专家对第八稿的意见。根据各方面的意见再次修改,于3月旬形成第九稿,印发全31个省自治区直辖市人大内司法委员会,请他们研究并以多种形式征求本地有关单位和专家的意见。2006年4月上旬,全人大内司委分别在厦门青岛召开座谈会,听取各省区市人大的意见。根据地方的意见修改后形成第十稿,于5月上旬再次印发综治办文明办编制办最高人民法最高人民检察全人大教科文卫委全人大常委会法工委妇儿工委家发展与改革委员会法制办公安部司法部教育部民政部财政部劳动和社会保障部信息业部文化部卫生部家广电总局新闻出版总署家食品药品监督管理局全总工会全妇联关心下一代工作委员会残疾人联合会26个单位征求意见。5月旬,内司法委员会还召开专题座谈会,听取提出有关修改未成年人保护法议案建议的全人大代表对第十稿的意见。根据各单位和人大代表反馈的意见进一步修改,形成第十一稿。2006年7月11日,内司法委员会第38次会议讨论通过了华人民和未成年人保护法修订草案及其说明。7月17日,向全人大常委会报送了全人大内司法委员会关于提请审议华人民和未成年人保护法修订草案的议案。
第四,全人大常委会审议阶段2006年8月12月。2006年8月下旬,全人大常委会第二十三次会议对未成年人保护法修订草案进行了初次审议。与会的常委会组成人员和人大代表认为,未成年人保护法是一部非常重要的法律,涉及到我们家的未。修订未成年人保护法非常及时,非常必要。修订草案充分吸收了各方面的意见,比较全面地反映了未成年人保护工作的最新发展,注重与际内相关法律的衔接,着重解决现实存在的突出问题,进一步扩大了未成年人权益保障的范围,明确了执法主体,充实了有关内容,强化并细化了法律责任,增强了法律的针对性和可操作性。同时,提出了一些修改意见。会后,全人大常委会法制工作委员会将修订草案印发有关部门社会团体高等校和研究机构,以及各省自治区直辖市和较大的市人大常委会征求意见。9月旬,全人大法律委员会内司法委员会和常委会法制工作委员会以下简称三委联合召开座谈会,听取有关单位和专家的意见。在此基础上,法工委对稿子进行了修改,三委多次研究沟通,交换意见,对一些重要问题逐步达成识,形成二审稿。
2006年10月下旬,全人大常委会第二十四次会议对未成年人保护法修订草案进行了第二次审议。会后,三委进一步研究修改,形成三审稿。12月下旬,全人大常委会第二十五次会议审议通过了未成年人保护法修订草案。
三成年人保护法修订的重要意义
未成年人保护法的修订,是保护几亿孩子的大事,是涉及亿万家庭的大事,是事关家未的大事,其意义主要有以下几个方面
一有利于贯彻尊重和保障人权的宪法原则,更好地维护未成年人的合法权益
2004年修正的宪法第三十三条第三款规定家尊重和保障人权。人权是人依其自然属性和社会属性所应享有的权利,人权的核心是使每个人的个性人格精神道德和能力获得充分的发展。未成年人这一特殊群体的权利是人权的重要组成部分,修订后的未成年人保护法明确规定未成年人享有生存权发展权受保护权参与权等权利,并特别强调未成年人受教育的权利。为保证这些权利的实现,对家社会学校和家庭各方面的职责作了进一步的规定,为更好地保障未成年人的各项权利提供了法律依据。因此,从一定意义上说,未成年人保护法同时也是一部人权保障法,是我人权保护法律的重要组成部分。这部法律的修订完善,对于贯彻尊重和保障人权的宪法原则,维护未成年人的合法权益,具有重要意义,对于彰显我保障人权的决心和成果,促进我在际人权领域的交流与合作也将生积极影响。
二有利于促进未成年人健康成长,保证和家事业后继有人
未成年人是祖未的建设者,是特色社会主义事业的接班人。他们的成长状况如何,直接关系到华民族的整体素质,关系到家前途和民族命运。未成年人保护法的立法宗旨,就是保护未成年人的身心健康,保障未成年人的合法权益,促进未成年人在品德智力体质等方面全面发展,培养有理想有道德有文化有纪律的社会主义建设者和接班人。修订后的未成年人保护法,针对未成年人保护工作面临的新情况新问题,在总结经验,集思广益的基础上,作了较为全面的补充和修改,法的针对性适用性和可操作性明显增强,这对于营造良好的社会环境,促进未成年人健康成长,保证特色社会主义事业后继有人,具有十分重要的意义。
三有利于构建社会主义和谐社会,促进社会稳定和家庭幸福
的十六届六全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定指出,构建社会主义和谐社会要以解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题为重点。孩子的问题是社会的永恒话题,是人民群众最关心最直接最现实的问题之一。正如胡锦涛总书记所指出的,关心未成年人的成长,为他们身心健康发展创造良好的条件和社会环境,是和家义不容辞的职责,是开创家和民族更加美好未的战略工程,也是实现亿万家庭的最大希望和切身利益的民心工程。孩子的健康成长是家庭幸福社会和谐的重要条件,一个孩子出了问题,受影响的不仅是孩子本身,还包括孩子的家庭乃至这个家庭的亲戚朋友,孩子违法犯罪,更是直接影响家庭社会的和谐稳定。呵护儿童,关爱少年,是和谐社会的重要标志,也是构建和谐社会的必然要求。未成年人保护法的修订,着力解决未成年人保护工作面临的突出问题,着力营造有利于未成年人健康成长的环境,对于构建社会主义和谐社会具有巨大的促进作用。